近日在中国法学会举办的立法学年会上,与会专家建议应进一步明确人大及其常委会的立法权限。
沈阳市人大常委会法工委原主任孙德英指出,宪法、立法法虽然规定了全国人大与全国人大常委会各自的立法权,但对“基本法律”、“其他的基本法律”与“其他法律”没有明确界定。对地方人大与地方人大常委会立法权限的规定也不够具体、明确。立法法第六十七条规定了本行政区域特别重大事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过,但由于没有具体规定哪些事项属于“本行政区域特别重大事项”,因而在立法实践中,绝大多数的地方性法规都是由地方人大常委会制定的。
在我国,国家立法权由全国人大和全国人大常委会行使。这样的立法体制经历了一个不断发展和完善的过程。
1954年宪法规定全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关,负责修改宪法和制定法律；全国人大常委会负责解释法律和制定法令。1955年7月,第一届全国人大二次会议授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规。1959年,第二届全国人大一次会议又进一步确定:为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,大会授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。1982年宪法则明确赋予全国人大常委会立法权。
2000年通过的立法法,完善了国家立法体制,使立法权限得到规范,推动了中国特色社会主义法律体系的形成。
立法法第七条对全国人大和全国人大常委会之间的立法权限作出了区分,即全国人大制定和修改基本法律,全国人大常委会制定和修改除全国人大制定的法律以外的其他法律；第六十七条对地方人大与其常委会之间的立法权限作了原则区分,即规定本行政区域内特别重大的事项,由人民代表大会制定地方性法规。
全国人大拥有制定和修改有关刑事、民事、国家机构和其他基本法律的权力。比如,十届全国人大五次会议审议通过的物权法,是民事方面的基本法律；十一届全国人大三次会议修改的选举法,是涉及国家政治制度的基本法律；十一届全国人大五次会议修改的刑事诉讼法,是关于国家诉讼制度的基本法律。
自宪法赋予全国人大及其常委会立法权以来,两者在形成中国特色社会主义法律体系中发挥了主导作用。其中,全国人大常委会承担了大多数的立法工作:除宪法、基本法及少数重要法律由全国人大制定外,余下的法律均由全国人大常委会制定。同时,全国人大常委会在全国人大闭会期间对全国人大制定的一些基本法律也作了一些补充和修改。
全国人大每年的会议会期短暂,但内容繁多:既要听取和审议政府工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划执行情况报告,审查和批准中央和地方预算执行情况与中央和地方预算的报告,批准中央预算,听取和审议全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院工作报告等,又要制定和修改重要的法律,换届时还要选举国家机关领导人。如此繁重的任务都要在半个月左右的时间内完成,绝不是一件轻松的事情。
相比之下,全国人大常委会一般每两个月召开一次会议,每次会议都可以有立法议程,立法范围广并处于经常化状态。据统计,五届至十届全国人大和全国人大常委会立法数量(包括通过的法律、法律解释和有关法律问题的决定)分别为:21件和39件、16件和47件、25件和62件、22件和96件、4件和109件、4件和96件。
截至2013年9月,现行有效的243件法律,全国人大通过的仅有39件,全国人大常委会通过的有204件。其中,由全国人大通过的39件法律中,全国人大常委会对其中的22件作了补充和修改。
湖南省人大常委会法工委主任肖迪明表示,截至2013年11月,湖南省现行有效的249件地方性法规中,仅有4件地方性法规是省人大制定的,占比仅1.6%。近十年来,没有一件地方性法规是由省人大制定通过的。
“要在坚持现行宪法、立法法原则性规定的基础上,具体明确划分人大及其常委会的立法权。”青岛市人大常委会副主任邹川宁在会议上提出,一方面,立法法要更加严谨准确地对“基本法律”和“法律”的范围和内容作出规定,进一步明确全国人大制定基本法律的具体范围和全国人大常委会制定法律的权限范围；另一方面,立法法要对地方人大行使本行政区域特别重大事项立法权作出明确的规定,兼具强制性和可操作性。
在划分地方人大及其常委会的立法权限问题上,肖迪明指出,可借鉴全国人大及其常委会立法权限的划分方式,采用列举和概括方式对地方人大立法事项进行明确规定。具体而言,地方人大至少应当就下列事项制定地方性法规:一是涉及地方权力机关依法行使职权的事项,如人大议事规则、常委会工作程序、地方立法条例、监督条例；二是涉及本行政区域内带有全局性、根本性的事项,如实施代表法办法、地方选举实施细则、义务教育、计划生育等；三是人大常委会认为应当提请人大制定的地方性法规,把“本行政区域特别重大事项”的认定权赋予人大常委会,当人大常委会认为属于特别重大事项时,应当主动提请人民代表大会通过。
